Δεν είναι μονόδρομος η εξυπηρέτηση του δημόσιου χρέους

ΠΗΓΗ: ΠΡΙΝ, 13/3/2011

του Γ. Κατρούγκαλου

Το φάσμα της χρεοκοπίας της χώρας χρησιμοποιείται ως το απόλυτο όπλο φόβου, για όσους επιδιώκουν να εμφανίσουν τις πολιτικές του μνημονίου ως μονόδρομο. Από νομική άποψη, όμως, τα κράτη δεν χρεοκοπούν όπως οι ιδιωτικές εταιρείες. Δεν ρευστοποιείται η περιουσία τους με την παρέμβαση κάποιου διεθνούς δικαστικού επιμελητή, ούτε παύουν να υπάρχουν στο νομικό κόσμο, επειδή δεν μπορούν να ικανοποιήσουν τα χρέη τους.1 Όταν αδυνατούν να ανταποκριθούν ταυτόχρονα στις απαιτήσεις των πιστωτών τους και στην ανάγκη να ικανοποιήσουν τις βασικές κοινωνικές λειτουργίες που επιτελούν, έχουν διάφορες εναλλακτικές εκδοχές για να επαναδιαπραγματευτούν ή και να διαγράψουν μονομερώς το χρέος τους. Συνολικά, από το 1956 έως το 2006 συνάφθηκαν περίπου 400 συμφωνίες διαχείρισης ή αναδιάρθρωσης χρέους από 81 οφειλέτριες χώρες. Το συνολικό ύψος των ανεξόφλητων χρεών που αποτέλεσαν αντικείμενο του διακανονισμού ανέρχεται σε 523 δισεκατομμύρια δολάρια2. 

Από πλευράς διεθνούς δικαίου, δύο είναι οι βασικές άμυνες που μπορούν να προβάλλουν οι οφειλέτιδες χώρες: η επίκληση «κατάστασης ανάγκης» και η απόκρουση του «ανομιμοποίητου» ή «επονείδιστου» χρέους (odious debt). Την πρώτη είχε επικαλεστεί ενώπιον του Μόνιμου Διεθνούς Δικαστηρίου το 1938, μετά την πτώχευση του 1934, ο εκπρόσωπος του Ελληνικού Κράτους με την εξής επιχειρηματολογία: «Όταν τα κράτη βαρύνονται με υποχρεώσεις έναντι των οφειλετών τους, τις οποίες δεν μπορούν να εκπληρώσουν παράλληλα με τις υποχρεώσεις τους έναντι του λαού τους, είναι υποχρεωμένα να ικανοποιήσουν κατά προτεραιότητα τις βασικές κοινωνικές ανάγκες, έστω και με βλάβη των πιστωτών»3. Ανάλογη είναι και η θέση του Διεθνούς Διαιτητικού Δικαστηρίου των ΗΕ: “το πρώτο καθήκον (του κράτους) είναι απέναντι στον εαυτό του. Η επιβίωση του αποτελεί πρωταρχικό στόχο. Τα έσοδα του ορθά αφιερώνονται στον σκοπό αυτό”4. Στην πραγματικότητα, πρόκειται για εφαρμογή της γνωστής αρχής του ρωμαϊκού δικαίου salus populi suprema lex est, που διατρέχει όλους τους δικαιικούς κλάδους5. 

Η περίπτωση της επαναδιαπραγμάτευσης του χρέους της Αργεντινής εντάσσεται σε αυτό το νομικο-πολιτικό πλαίσιο. Μετά από μια απέλπιδα προσπάθεια να ικανοποιήσει τους δανειστές της και στη συνέχεια της πλήρους αποτυχίας των σχετικών προγραμμάτων του ΔΝΤ6, εκδόθηκε η πράξη 25.561 της 6ης Ιανουαρίου 2002 που κήρυξε κατάσταση «έκτακτης ανάγκης στην κοινωνική, οικονομική, διοικητική, οικονομική και συναλλαγματική πολιτική». Στη συνέχεια, με το Διάταγμα 256/2002 της 6ης Φεβρουαρίου του 2002 ανεστάλη η πληρωμή του εξωτερικού χρέους, με σκοπό την επαναδιαπράγματευση και την επαναδιάρθρωση του. Με τον τρόπο αυτό ουσιαστικά διαγράφηκαν τα δύο τρίτα του αργεντινού χρέους7.

Παρά την κριτική που ασκήθηκε εναντίον τους από μεγάλο τμήμα της αμερικανικής, ιδίως, θεωρίας8, οι εν λόγω πράξεις κρίθηκαν σύμφωνες με το διεθνές δίκαιο από εθνικά και διεθνή δικαστήρια9. Για παράδειγμα, το Διεθνές Κέντρο για την Διευθέτηση Επενδυτικών Διαφορών (International Centre for Settlement of Investment Disputes –ICSID-) το οποίο αποτελεί διαιτητικό/δικαιοδοτικό όργανο της Παγκόσμιας Τράπεζας, σε πρόσφατες αποφάσεις του 2010 δέχθηκε ότι η τελευταία μπορούσε να επικαλεστεί κατάσταση ανάγκης για την περίοδο 2001 έως 2003 ως λόγο καταγγελίας σχετικής διμερούς συνθήκης με δανειστές της10.

Το ιταλικό ακυρωτικό έκρινε, επίσης, ότι η εν λόγω πράξη αποτελούσε άσκηση κυριαρχικής αρμοδιότητας και ότι τα συμφέροντα της οργανωμένης από το κράτος κοινότητας έχουν απόλυτο προβάδισμα έναντι αντίθετων συμφερόντων, πράγμα που αποκλείει τον νομικό τους έλεγχο από αλλοδαπά δικαστήρια, ως acta iure imperii11. Και το γερμανικό ομοσπονδιακό συνταγματικό δικαστήριο θεώρησε ότι δεν υφίσταται υποχρέωση του γερμανικού κράτους για προστασία δικαιωμάτων πολιτών του (Schutzpflicht) που πλήττονταν από την εν λόγω πράξη12. 

Αντίθετα με την κατάσταση ανάγκης, το πότε ένα χρέος καθίσταται «επονείδιστο» δεν αποτελεί αντικείμενο ομοφωνίας στο διεθνές δίκαιο. Άλλοι θεωρητικοί θέτουν ως αναγκαία προϋπόθεση το δάνειο να έχει συναφθεί από ένα μη δημοκρατικό καθεστώς, προς αποκλειστικό όφελος των αυταρχών του, άλλοτε υποστηρίζεται ότι το γεγονός και μόνον ότι οι τράπεζες ή οι διεθνείς δανειστές ήταν συνυπεύθυνοι για την διόγκωσή του (με την επιβολή, π.χ., υπέρογκων επιτοκίων), νομιμοποιεί την επαναδιαπραγμάτευση του, ιδίως εάν υφίσταται αδυναμία αποπληρωμής χωρίς σοβαρές κοινωνικές συνέπειες13. 

Η επαναδιαπραγμάτευση του χρέους του Ισημερινού αποτελεί το βασικό παράδειγμα εφαρμογής της θεωρίας αυτής στην πράξη. Ο Πρόεδρος Κορέα συγκρότησε το 2007 μια Διεθνή Επιτροπή Εξέτασης του Δημόσιου Χρέους, «με σκοπό την διερεύνηση της νομιμότητας, νομιμοποίησης, διαφάνειας, ποιότητας και αποτελεσματικότητας του»14, η οποία στην από 20/11/2008 Έκθεση της διαπίστωσε μια σειρά παρανομιών και παραβάσεων15. Βάσει των πορισμάτων της Έκθεσης, ο Κορέα σταμάτησε την πληρωμή των κρατικών ομολόγων του έτους 2012 τον Δεκέμβριο του 2008 και των κρατικών ομολόγων του 2030 τον Φεβρουάριο του 2009. Ήταν η πρώτη φορά στη σύγχρονη ιστορία όπου ένα κράτος διέγραψε μονομερώς δημόσιο χρέος χωρίς να επικαλεστεί κατάσταση ανάγκης που να επιβάλει την επαναδιαπραγμάτευση του16. Ήδη, κατόπιν συμφωνίας με τους δανειστές του, ο Ισημερινός έχει εξαγοράσει ένα μεγάλο τμήμα του χρέους στο 30% μόλις της αρχικής του τιμής17. 

Σε κατακλείδα: Όχι απλά δεν είναι μονόδρομος η εξυπηρέτηση των δανειστών, αλλά αντιθέτως, τα κράτη που δεν θέλουν να αυτοκτονήσουν έχουν πολλά νομικά όπλα να προτάξουν για την άμυνα τους. Στο πλαίσιο αυτό ιδιαίτερα χρήσιμο θα είναι και το έργο της Επιτροπής Λογιστικού Ελέγχου, που μπορεί να παίξει καθοριστικό ρόλο στην προετοιμασία της άμυνας της χώρας μας.