Η αναδιάρθρωση του εξωτερικού χρέους της Ελλάδας, υπό το φως της διεθνούς πρακτικής

ΠΗΓΗ: ΑΥΓΗ

Ημερομηνία δημοσίευσης: 03/10/2010

Του Αντώνη Μπρεδήμα*

Η εφαρμογή των όρων του Μνημονίου, παράλληλα με την καταρράκωση της οικονομικής θέσης ευρύτερων λαϊκών στρωμάτων --σίγουρα, εξαιτίας και αυτού-- φαίνεται να μην οδηγεί στα προβλεπόμενα από το Μνημόνιο αποτελέσματα. Είναι συμφυής με τη στρατηγική του ΔΝΤ η αντίληψη ότι, βραχυπρόθεσμα, θα υπάρξει επιδείνωση του επιπέδου ζωής των κοινωνικών αυτών στρωμάτων, ενώ η κατάσταση θα αλλάξει μεσοπρόθεσμα, με αποτέλεσμα η χώρα-οφειλέτης να επανεισέλθει στην τροχιά ανάπτυξης. Όμως, αυτή η προοπτική δεν φαίνεται να βρίσκει πεδίο εφαρμογής στην Ελλάδα --όπως εξάλλου και σε άλλες χώρες που «συνεργάζονται» με το ΔΝΤ--, έστω και αν ορισμένα μεγέθη, όπως αυτό του δημοσιονομικού ελλείμματος, βελτιωθούν.

***

Ήδη είναι εμφανής η διαμόρφωση της αντίληψης σε κύκλους ειδικών ότι η Ελλάδα δεν θα μπορέσει, με τα υπάρχοντα στοιχεία, να αντιμετωπίσει την κατάσταση και θα καταστεί αναγκαίο να προχωρήσει στην αναδιάρθρωση του εξωτερικού της χρέους, που φαίνεται να ανέρχεται στα 350 δισ. ευρώ και πλέον. Σημειώνεται ότι το ποσό αυτό αφορά τα δάνεια από ξένες τράπεζες (κυρίως γερμανικές και γαλλικές), καθώς και ομολογιακά δάνεια, φορείς των οποίων είναι αλλοδαποί ιδιώτες. Αντίθετα, αναδιάρθρωση χρέους δεν χωρεί σε σχέση με τα δάνεια του ΔΝΤ: στην περίπτωση αυτή το κράτος-χρεώστης, αν δεν πληρώσει, θα βρεθεί ενώπιον του κινδύνου διακοπής οποιασδήποτε διεθνούς βοήθειας. Χρήσιμο είναι επομένως να αναλυθεί η λογική του μέτρου αυτού, η διαδικασία, οι μέθοδοι αναδιάρθρωσης του εξωτερικού χρέους, οι διεθνείς μηχανισμοί και η αποτελεσματικότητά του διεθνώς.

Η λογική της αναδιάρθρωσης του χρέους

Παρά τα φαινόμενα, το ΔΝΤ είναι υπέρ της ελάφρυνσης του χρέους, μέσω της διαγραφής ενός μέρους του κεφαλαίου και των οφειλομένων τόκων. Στόχος αυτής της αντιμετώπισης είναι η διευκόλυνση της εξόφλησης του υπολοίπου χρέους. Εκτός αυτού όμως, η διευκόλυνση της εξόφλησης του εναπομείναντος χρέους επιτρέπει στο κράτος-οφειλέτη να χρησιμοποιήσει τα ποσά που εξοικονομεί με τον τρόπο αυτό για την πραγματοποίηση παραγωγικών επενδύσεων και την οικονομική ανάπτυξη. Θεωρείται εξάλλου ότι είναι επιβεβλημένη η (μερική) παραγραφή σοβαρών χρεών ορισμένων κρατών, όταν τα χρέη αυτά θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο τη λειτουργία του διεθνούς οικονομικού συστήματος. Υπάρχει, παρ’ όλα αυτά, και η αντίθετη γνώμη, κατά την οποία η ελάφρυνση από το χρέος δεν συμβάλλει στις μεταρρυθμίσεις και στην οικονομική προσαρμογή, καθώς, ακόμη και αν πραγματοποιηθεί η ελάφρυνση, δεν αποκλείεται το κράτος-οφειλέτης να βρεθεί στο μέλλον εκ νέου βαριά χρεωμένο. Παρά την αντίθεση αυτή όμως, οι ιδιώτες-πιστωτές, τουλάχιστον στην πλειονότητά τους, τάσσονται, έστω και εξ ανάγκης --αφού χάνουν μέρος του δανείου τους-- υπέρ της τεχνικής της αναδιάρθρωσης του χρέους, στη βάση προφανώς της αρχής «κάλλιο πέντε και στο χέρι, παρά δέκα και καρτέρει».

Η διαδικασία και οι μέθοδοι αναδιάρθρωσης του χρέους

Θα πρέπει να διακρίνουμε ανάμεσα στα χρέη προς τα κράτη και τα χρέη προς τους ιδιώτες (τράπεζες και κατόχους ομολόγων). Για τα διακρατικά δάνεια, κύριο φόρουμ αναδιάρθρωσης είναι το Club των Παρισίων, στο οποίο συμμετέχουν οι πλέον σημαντικοί πιστωτές δημοσίου χαρακτήρα. Για τα ιδιωτικά χρέη, αρμόδιο είναι το Club του Λονδίνου. Το βάρος του Club του Λονδίνου αναβαθμίστηκε τις τελευταίες δεκαετίες, με τη στροφή των χωρών (του Τρίτου Κόσμου αλλά όχι μόνο) προς τον ιδιωτικό δανεισμό, και ιδιαίτερα προς τα ομολογιακά δάνεια, οι κάτοχοι των οποίων έχουν μεγαλύτερο βάρος σε περιόδους κρίσεων απ’ ό,τι πριν τρεις δεκαετίες. Είναι δε χαρακτηριστικό ότι το χρέος των (αναπτυσσομένων) χωρών προς τα άλλα (αναπτυγμένα) κράτη πέρασε από το 41% (1970), στο 29% (1980), το 33% (1990) και το 29% (1999) του συνολικού τους χρέους. Αντίστοιχα αυξήθηκε το χρέος προς τους ιδιώτες. Όσον αφορά το ελληνικό χρέος, αυτό, όπως ήδη αναφέρθηκε, έχει σχέση κυρίως με ιδιώτες πιστωτές και, κατά συνέπεια, η αναδιάρθρωση θα πρέπει να γίνει σε σχέση με τους κανόνες και τις πρακτικές του Club του Λονδίνου.

Μια πρώτη μέθοδος αναδιάρθρωσης είναι η επαναχρηματοδότηση του χρέους (refinancing), δηλαδή το κράτος-οφειλέτης επιτυγχάνει νέα δάνεια για την εξυπηρέτηση χρεών που έληξαν (bridge loan). Στο τέλος της δεκαετίας του 1980, τα περισσότερα από τα νέα δάνεια που χορηγούσαν οι εμπορικές τράπεζες στις αναπτυσσόμενες χώρες αφορούσαν τέτοιου είδους επαναχρηματοδότηση. Υπάρχει το ζήτημα της συνεννόησης μεταξύ τους, στο βαθμό που οι τράπεζες οι οποίες δεν έχουν χορηγήσει υψηλά δάνεια δεν ενδιαφέρονται για την επαναχρηματοδότηση. Η μέθοδος της επαναχρηματοδότησης χρησιμοποιείται συνήθως για βραχυπρόθεσμες πιστώσεις (μέχρι 1 έτους), οι οποίες δεν περιλαμβάνονται στην αναδιάρθρωση του χρέους στο πλαίσιο του Club του Λονδίνου. Η μέθοδος αυτή εφαρμόστηκε στην περίπτωση της κρίσης της Νότιας Κορέας (1997, 1998), αλλά, λόγω της εμπειρίας της δεκαετίας του 1980, οι εμπορικές τράπεζες είναι δύσπιστες απέναντι στη μέθοδο αυτή. Έτσι, έχουν προωθηθεί άλλες μέθοδοι αναδιάρθρωσης του χρέους προς τον ιδιωτικό τομέα.

Μια άλλη μέθοδος είναι η προσφορά ανταλλαγής, από το κράτος-οφειλέτη, των εν ισχύει τίτλων με νέους τίτλους, των οποίων οι όροι έχουν τροποποιηθεί. Η μέθοδος αυτή αποτελεί την κύρια τεχνική αναδιάρθρωσης του ομολογιακού χρέους. Οι τροποποιήσεις αφορούν συνήθως τη μείωση του ύψους της οφειλής, αφού συνεπάγεται τη μείωση του αρχικού κεφαλαίου, του επιτοκίου ή την παράταση των παγκόσμιων καταβολών. Φυσικά, αυτή η μέθοδος απαιτεί τη συναίνεση των ιδιωτών-πιστωτών, χρησιμοποιήθηκε δε κατά τη δεκαετία 1980 για την αναδιάρθρωση των τραπεζικών δανείων και την ανταλλαγή τους με ομόλογα Brady. Ο κίνδυνος που ελλοχεύει σ’ αυτό τον τρόπο αναδιάρθρωσης του χρέους βρίσκεται στο ότι κάποιοι από τους πιστωτές δεν δέχονται τη λύση αυτή, κι αυτό αφορά την περίπτωση του ομολογιακού χρέους. Σε περίπτωση άρνησης αποδοχής της λύσης, οι διαφωνούντες διατηρούν τα δικαιώματά τους από τους παλιούς τίτλους. Αν το κράτος-οφειλέτης αποφασίσει λ.χ. να μην πληρώσει τους τόκους των παλαιών τίτλων, οι κάτοχοί τους μπορούν να προσφύγουν στα δικαστήρια που προσδιορίζονται στα ομόλογα. Αν το κράτος αυτό αποφασίσει να συνεχίσει την πληρωμή των τόκων των παλιών ομολόγων, τότε υπάρχει σαφής ευνόηση των μη αποδεχθέντων την ανταλλαγή τίτλων απέναντι σ’ αυτούς που την αποδέχθηκαν. Καθαυτό αποτελεί αντικίνητρο για την αποδοχή της ανταλλαγής τίτλων.

Μεξικό και Αργεντινή: Δύο αναδιαρθρώσεις του χρέους με ιδιαίτερο ενδιαφέρον

Μεξικό. Ως προς το Μεξικό, η αναδιάρθρωση αφορούσε χρέος 48 δισ. δολ. (κυρίως προς ξένες τράπεζες). Τρεις ήταν οι επιλογές που πρόσφερε το Μεξικό στις τράπεζες για την αναδιάρθρωση του χρέους του: α) ανταλλαγή του χρέους με τριακονταετή ομόλογα που αντιστοιχούσαν στο 65% του χρέους, με διατήρηση του επιτοκίου στο μέχρι τότε επίπεδο (περίπου 10%), β) ανταλλαγή του χρέους με τριακονταετή ομόλογα στο ίδιο επίπεδο κεφαλαίου, αλλά με ένα επιτόκιο 6,5%, και γ) διατήρηση του χρέους χωρίς ανταλλαγή με ομόλογα, αλλά με την υποχρέωση οι τράπεζες να χορηγήσουν νέες πιστώσεις ύψους 25% του υπάρχοντος χρέους, με εμπορικό επιτόκιο, για 15 χρόνια και επταετή περίοδο χάριτος.

Το Μεξικό περίμενε ότι θα υπάρξει διαγραφή κατά 60% τού 20% του απλήρωτου χρέους και μείωση κατά 60% του επιτοκίου. Από τις τράπεζες, αυτές που αντιπροσώπευαν το 41% του χρέους συμφώνησαν να μειώσουν το αρχικό κεφάλαιο, το 49% να μειώσουν το επιτόκιο και το 10% να χορηγήσει νέες πιστώσεις, κατά τα ανωτέρω. Συνολικά, το Μεξικό επωφελήθηκε από μια διαγραφή χρεών ύψους 7,1 δισ. δολ. και με 7,8 δισ. δολ. οφειλές από τη μείωση του επιτοκίου για το μισό χρέος, δηλαδή εξοικονόμησε το 30% του χρέους της προς τις τράπεζες και το 15% για το σύνολο του χρέους του (outstanding debt). Η συμφωνία αυτή δημιούργησε στις διεθνείς αγορές την εικόνα ότι το Μεξικό αποτελούσε ασφαλές μέρος για τους επενδυτές.

Παρά το γεγονός ότι το Μεξικό βελτίωσε αισθητά τη θέση του στο πεδίο των διαφόρων οικονομικών μεγεθών και παρότι το ΔΝΤ εξέφρασε τον θαυμασμό του για τις δραματικές μεταμορφώσεις της οικονομίας της χώρας, υπήρξαν αρκετά ζητήματα --οικονομικού και πολιτικού χαρακτήρα-- που ανέτρεψαν αυτή την εικόνα. Το αποτέλεσμα ήταν το πέσος να χάσει, μέχρι τις αρχές του 1995, το 50% της αξίας του και το Μεξικό να κινδυνεύει να μην μπορεί να πληρώσει σύντομα τα ληξιπρόθεσμα χρέη του. Ένα βραχυπρόθεσμο δάνειο 18 δισ. δολαρίων, που δόθηκε από ευρωπαϊκές χώρες και ομάδα εμπορικών τραπεζών, αποδείχθηκε ανεπαρκές για να καθησυχάσει την αγορά, και αυτό παρά το γεγονός ότι ο πρόεδρος του Μεξικού εξήγγειλε πρόγραμμα λιτότητας, υποστηριζόμενο μάλιστα από τους συνδικαλιστές. Μόνο η αίτηση του Μεξικού στο ΔΝΤ για χορήγηση δεύτερης stand-by πίστωσης πέτυχε τη συγκέντρωση, από διάφορες πλευρές, ενός ποσού 40 δισ. δολ. περίπου. Για το ΔΝΤ, η επιλογή ήταν μεταξύ της έγκρισης μιας μεγάλης πίστωσης, υπό όρους όμως που θα είχαν τη σφραγίδα του ΔΝΤ, και της κατάρρευσης του Μεξικού, το οποίο θα προχωρούσε, σίγουρα, σε μέτρα καταστροφικά για την εθνική και διεθνή ευημερία, όπως το μορατόριουμ στο χρέος, η επανεπιβολή περιορισμών στο εμπόριο και στο συνάλλαγμα, μέτρα που θα ενείχαν τον κίνδυνο διάχυσής τους σε άλλες χώρες.

Το σχέδιο διάσωσης του Mεξικού θεωρείται ότι πέτυχε από άποψη οικονομική, αν και, όπως τονίζεται, «όχι όμως από την άποψη του βιοτικού επιπέδου του μεξικανικού πληθυσμού». Το μεν ΑΕΠ μειώθηκε κατά σχεδόν 7% το 1995, αλλά άρχισε να αυξάνεται μετά το 1996. Το δε εμπορικό ισοζύγιο πέρασε από ένα έλλειμμα 800 δισ. δολ. το 1994, σε πλεόνασμα 20 δισ. δολ. το 1995 και 8,4 δισ. δολ. το 1996. Το 2000 οι άμεσες ξένες επενδύσεις τριπλασιάστηκαν και ο πληθωρισμός έπεσε σημαντικά. Από την άλλη πλευρά, θα πρέπει να σημειωθεί ότι το Μεξικό ωφελήθηκε από την αύξηση των τιμών πετρελαίου διεθνώς, γεγονός που επέτρεψε να εξοφλήσει το δάνειο του ΔΝΤ τρία χρόνια πριν από τη λήξη του.

Αργεντινή. Το 1989 η Αργεντινή βρισκόταν σε κατάσταση οικονομικής ύφεσης με μεγάλη ανεργία, πληθωρισμό 200% το μήνα και πτώση του ΑΕΠ. Ο νέος πρόεδρος (1989) επέλεξε την οδό της οικονομικής ανάπτυξης που βασιζόταν στην ιδιωτικοποίηση των κρατικών επιχειρήσεων, στην προσέλευση ξένων επενδύσεων, στις απορρυθμίσεις και στην εγγύηση της σταθερότητας του νομίσματος. Η πολιτική αυτή οδήγησε για λίγα χρόνια σε υψηλή ανάπτυξη, είσοδο ξένου κεφαλαίου και εξάλειψη του πληθωρισμού. Στο τέλος όμως της δεκαετίας του 1990, όλες οι παράμετροι είχαν αλλάξει: ανεργία στο 15%, απόσυρση των ξένων επενδύσεων, αύξηση σημαντική των spreads για τα ομόλογα της Αργεντινής. Το δημοσιονομικό έλλειμμα αυξήθηκε, όπως επίσης και ο κρατικός δανεισμός, ενώ τα φορολογικά έξοδα μειώθηκαν. Στο τέλος του 2000, η Αργεντινή ήταν ο μεγαλύτερος δανειζόμενος στη διεθνή χρηματαγορά.

Εδώ υπεισέρχεται το ΔΝΤ, το οποίο ενέκρινε, το 2000, ένα stand-by-agreement ύψους 7,2 δισ. δολαρίων, τριετούς διάρκειας. Οι όροι που επιβλήθηκαν ήταν: να αυξηθεί το ΑΕΠ μέσα σε 3 χρόνια κατά 3,5-4%, να εξαλειφθεί, μέσα σε δύο χρόνια, το συνολικό δημόσιο έλλειμμα (με την αύξηση της φορολογίας, την υιοθέτηση εισπρακτικού μηχανισμού και την αυξημένη διαφάνεια), ενώ η κυβέρνηση υιοθέτησε προγράμματα δομικών αλλαγών στην εργατική νομοθεσία, την κοινωνική ασφάλιση και τον ανταγωνισμό σε σειρά τομέων. Πάντως, το δάνειο αυτό χαρακτηρίστηκε ως «προληπτικού χρέους (precautionary), δηλαδή αναμενόταν ότι δεν θα χρειαζόταν να χρησιμοποιηθεί. Οι δυσμενείς οικονομικές εξελίξεις ανάγκασαν το ΔΝΤ να χορηγήσει περαιτέρω πιστώσεις (συνολικού ύψους, μαζί με τις προηγούμενες, 14 δισ. δολ.), με πρόβλεψη για αύξηση των επενδύσεων κατά 6%, του ΑΕΠ κατά 2,5%, και για μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος στο 2,2% του ΑΕΠ. Η Αργεντινή ανέλαβε περαιτέρω υποχρεώσεις: αναθεώρηση του συστήματος των συντάξεων, απορρύθμιση σε συγκεκριμένες βιομηχανίες, εφαρμογή του δικαίου του ανταγωνισμού και αυξημένη ελαστικοποίηση της αγοράς εργασίας. Στα μέσα του 2001, τα αποτελέσματα ήταν καταστροφικά: η Αργεντινή βρισκόταν σε ύφεση επί πέντε χρόνια, το δημόσιο χρέος της ανήλθε σε 128 δισ. δολάρια και τα spreads ανήλθαν στο 10%, με την πρόβλεψη ότι θα μπορούσαν να ανέλθουν στο 14-15%, και ίσως υψηλότερα. Η Αργεντινή ζήτησε από το ΔΝΤ πρόσθετες πιστώσεις ύψους 8 δισ. δολαρίων. Όμως, τα απαιτούμενα ποσά για την αντιμετώπιση του χρέους υπολογίζονταν σε 30-40 δισ. δολ., ποσό που το ΔΝΤ δεν συζητούσε καν. Έτσι, η Αργεντινή κήρυξε στάση πληρωμών τον Δεκέμβριο του 2001.

Το 2003, οι οικονομικοί δείκτες στην Αργεντινή είχαν βελτιωθεί, και το ΔΝΤ ζήτησε την υιοθέτηση από τη χώρα ενός προγράμματος αναδιάρθρωσης του μη πληρωνόμενου χρέους της, καθώς και ορισμένα άλλα μέτρα, όπως η ενίσχυση του τραπεζικού συστήματος και οι διαπραγματεύσεις με τις ιδιωτικοποιημένες εταιρείες δημόσιας ωφέλειας. Ο πρόεδρος της χώρας αρνήθηκε την πληρωμή ενός ποσού 2,9 δισ. δολ. στο ΔΝΤ μέχρις ότου υπογραφεί ένα νέο stand-by agreement, με αποτέλεσμα η μεν Αργεντινή να πληρώσει το χρέος αυτό, το δε ΔΝΤ να χορηγήσει περαιτέρω πιστώσεις. Η Αργεντινή, επωφελούμενη από τη βελτίωση της οικονομικής της κατάστασης κατά τα έτη 2003 και 2004, δεν συμμορφώθηκε προς τις «υποδείξεις» του ΔΝΤ και τον Δεκέμβριο 2005 ανακοινώθηκε η εξόφληση όλου του χρέους της προς το ΔΝΤ (ύψους περίπου 10 δισ. δολ.). Όπως δήλωσε ο πρόεδρος της χώρας, «με την πληρωμή αυτή θάβουμε ένα σημαντικό μέρος του απεχθούς παρελθόντος μας».

Όσον αφορά το χρέος της Αργεντινής προς τους ιδιώτες, κυρίως ομολογιακό, το οποίο ανερχόταν το 2001 σε 150 δισ. δολάρια περίπου, υπήρξε συμφωνία από τις δύο πλευρές για αναδιάρθρωση του χρέους. Με την κήρυξη της στάσης πληρωμής του Δεκεμβρίου 2001, το θέμα «πάγωσε». Μόνο το 2005 --δηλαδή μετά την αποπληρωμή προς το ΔΝΤ-- έγινε αποδεκτή η προσφορά της Αργεντινής από το 76% των ομολογιούχων. Οι νέοι τίτλοι, που αντικατέστησαν τους παλιούς, αντιστοιχούσαν στο 33% της αξίας των παλαιών. Η κατάσταση όμως περιπλέχθηκε, γιατί οι διαφωνούντες ομολογιούχοι προσέφυγαν στα διάφορα δικαστήρια (των ΗΠΑ αλλά και της Γερμανίας) και κέρδισαν, παρά τις διαφωνίες, τις υποθέσεις αυτές.

[Συζήτηση και σχολιασμός του άρθρου στο ιστολόγιο των Ενθεμάτων]

*Ο Αντώνης Μπρεδήμας διδάσκει διεθνές δίκαιο στη Νομική Σχολή του Πανεπιστημίου Αθηνών